Premierato: il capo fa miracoli

L’illusione di recuperare efficienza affidandosi al capo di turno

(Il saggio è pubblicato su Critica liberale, 18 dicembre 2023)

(Angelo Perrone) Il premierato, elezione diretta del capo del governo, parte sotto cattivi auspici. L’iniziativa si è già infranta in pesanti giudizi critici. «È un progetto di legge quasi eversivo per alcuni aspetti ed estremamente debole per altri», ha detto Ugo de Siervo, ex presidente della Consulta.

Un verdetto condiviso dagli emeriti Gustavo Zagrebelsky, Gaetano Silvestri, Cesare Mirabelli, Giuliano Amato. Anche quaranta costituzionalisti, persino gli esperti convocati dal centro destra, hanno espresso riserve.

Un po’ troppe le critiche perché il progetto possa essere emendato e corretto, e non radicalmente bocciato. L’idea non piace, fa acqua da più parti. L’attenzione è rivolta ad un tema, la formazione del governo, sicuramente importante in un mondo che ha sempre più bisogno di decisioni rapide, efficaci, competenti. Ma la proposta sconta l’incapacità di gestire meccanismi delicati come quelli costituzionali, senza determinare squilibri.

Il progetto deriva da un presupposto errato: che basti l’investitura diretta del premier per risolvere problemi di svariata natura, come l’instabilità delle compagini governative, la breve durata dei governi, il mutamento delle maggioranze, e financo la stessa frammentazione partitica, che apporta all’azione governativa continue fibrillazioni negative. 

Si tratta di fenomeni prodotti da varie cause, sulle quali la questione della nomina del capo ha poca rilevanza. Sono in gioco profili di rappresentanza politica e di partecipazione sociale. Il meccanismo ideato dal governo determina un solo effetto: ancorare al voto popolare, meglio al risultato della coalizione vincente, la nomina del presidente del Consiglio. Creare un legame, di stampo personalistico, tra il votato, la nomina a presidente, e infine la durata della legislatura. 

La soluzione è estranea alla logica e alla prassi dei sistemi parlamentari. «Nel parlamentarismo – ammoniva Giovanni Sartori, 1998 – è sempre consentito scomporre, ricomporre, e anche ribaltare una maggioranza di governo», come dimostrato dall’esperienza costituzionale inglese, essendo il ricorso alle urne «l’ultima e dannatissima ipotesi». Il parlamento andrebbe inteso non come fucina eversiva, divergente rispetto alla sovranità popolare, ma sua espressione elaborata più sofisticata, dotata di propria energia progettuale. 

Le disposizioni prospettate dal governo sono inadatte a garantire la durata effettiva della legislatura, finiscono per blindare l’ubbidienza dei parlamentari al capo, o successore, sotto la minaccia dello scioglimento delle Camere. Con buona pace dell’art. 67 Costituzione, in ordine alla rappresentanza della Nazione e al divieto di mandato imperativo. 

È un meccanismo rigido, di limitata articolazione, senza alternative, destinato ad avvitarsi su sé stesso. Assicura solo la posizione di preminenza del leader a scapito del parlamento, del capo dello Stato, degli organi di garanzia. È incapace di incidere sulla stabilità effettiva del governo, che – sostenuto da coalizioni di forze differenti - rimane esposto alle litigiosità interne, alimentate in questo caso dalla prospettiva delle forze minori di sostituire il premier votato con altro soggetto delle loro file. 

La riforma amplifica e distorce il valore e la funzione dell’investitura popolare, attribuendole un ruolo che non può svolgere in concreto. Le fibrillazioni politiche sono neutralizzate solo apparentemente, ed è ingenuo pretendere di scongiurare le crisi con meccanismi solo normativi. 

Il disegno, nella migliore tradizione della destra, si prefigge di assecondare le virtù del comando e perpetuare l’ossessione del capo, riconoscendogli poteri taumaturgici. L’escamotage non è in grado di contrastare l’eventuale fallimento del leader eletto, soprattutto è ininfluente sulle ragioni dell’instabilità politica, dovuta a disfunzioni strutturali. Nel governo ha certo rilevanza la figura del leader, per qualità personali e capacità professionali, ma la consistenza della compagine e l’idoneità a svolgere la funzione esecutiva hanno altri antefatti, che sono il sistema elettorale e il sistema partitico derivato. Non se ne può prescindere.

È palese che la stabilità governativa e la capacità operativa dell’esecutivo dipendono dalla mancanza di omogeneità dei partiti di maggioranza, dovuta alla frammentazione politica e quindi alle regole elettorali di base. I governi cadono per dissensi interni, per rivalità personali, per manovre interessate degli alleati minori. Piuttosto che sotto il peso di avvenimenti politici, di crisi economiche, o delle azioni dell’opposizione.

Per questo, il campo delle riforme dovrebbe essere il meccanismo elettorale che produce il sistema dei partiti. Basta guardarsi intorno, per qualche utile confronto. I paesi di democrazia classica, quelli anglosassoni, hanno sistemi elettorali bipartitici. 

Prima di individuare la figura del capo del governo è il principio maggioritario che detta le regole elettorali e influisce sul sistema dei partiti. Esso contrasta la frammentarietà politica, favorisce convergenze e omogeneità interna. La guida del governo è solo il terzo atto, l’ultimo, rispetto alle altre “scene” nella costruzione del potere politico, prima ci sono le elezioni e i partiti. È anomalo ed incoerente partire dalla fine per risolvere i problemi iniziali. È come costruire una casa iniziando dal tetto e non dal piano terra. 

Per queste ragioni, il premierato elettivo è intrinsecamente debole, addirittura «un rimedio peggiore del male» (Pasquino, 2003). La nostra ingegneria costituzionale è politicizzata al punto da porsi volta a volta al servizio di una parte, e delle sue inclinazioni politiche, trascurando la visione del tutto. 

In questo caso, asseconda l’istintiva tendenza della destra a concentrarsi solo sui poteri dal capo, senza curarsi né del modo in cui si arrivi a individuarlo né della realtà complicata sulla quale dovrà governare: profili che, non affrontati, renderebbero sterili i maggiorati poteri del leader. Se si fa entrare in parlamento una dozzina di partiti, e si rende inevitabile il ricorso alle coalizioni, si introduce un fattore permanente di instabilità a cui nessun leader, pur votato, è in grado di porre rimedio. 

Il pregio dei sistemi parlamentari dovrebbe essere quello di saper rimediare alle proprie manchevolezze e di ridare credibilità alle istituzioni. Solo l’individuazione di un fine di alto livello e la sua condivisione da parte della collettività potrebbe servire a ridare qualità e efficienza alla politica.

Non si può prescindere dal nesso tra regole elettorali, formazioni partitiche, qualità della politica, prima di occuparci della nomina dei leader. Le scelte dovrebbero essere “sistemiche”, cioè guidate non da interessi di parte ma dall’intento condiviso di fabbricare, in una prospettiva di alternanza bipolare, un sistema partitico funzionale.